torsdag 19 mars 2015

Dagens Nyheter och 2004 års immigranter – granskning av en granskning

I hundratals år har våra myndigheter fört bok över oss alla, och om allt upptänkligt som vi har för oss, från födelsen till döden. Det har gjort Sverige till något av den registerbaserade forskningens förlovade land. Men, och det är ett viktigt men, en stor del av myndigheternas uppgifter om oss på individnivå kan bli tillgänglig för forskning först om sekretessreglerna så tillåter. Och det är något som måste prövas i varje enskilt fall.

En viktig förutsättning är naturligtvis alltid, att en forskare kan garantera att sekretessbelagda uppgifter används ändamålsenligt, och att de hanteras på sådant sätt att de inte kommer i orätta händer. Men det räcker i allmänhet inte. En forskare måste också kunna visa att uppgifterna är nödvändiga för att undersöka ett relevant problem, att han eller hon besitter adekvat kompetens för uppgiften, att rätt metoder för undersökningens syfte kommer att användas, och att resultatet kommer att presenteras på ett vederhäftigt och även för andra användbart sätt. Kort sagt, man måste genom en forskningsetisk prövning visa, att nyttan av forskningen kan uppväga de skaderisker som kan finnas med att en myndighet lämnar ut sekretessbelagda uppgifter om individer för forskningsändamål. Jag kan av egen erfarenhet intyga, att en sådan prövning är en rigorös procedur.

Döm om min förvåning när jag då läser, att Migrationsverket har lämnat ut sekretessbelagda uppgifter, med namn och personnummer, om alla dem som fick permanent uppehållstillstånd i Sverige 2004, närmare 25 000 personer, och då inte till kompetenta forskare som först underkastats just en sådan forskningsetisk prövning, utan till – en reporter på Dagens Nyheter, Kristoffer Örstadius.

Denne reporter har sedan i sin tur skickat vidare datafiler med personnummer till andra myndigheter, med begäran om uppgifter baserade på registerdata hos dessa, däribland Försäkringskassan för uppgifter om sjuk- och aktivitetsersättning, och Socialstyrelsen för uppgifter om försörjningsstöd och annat socialt bistånd. Folkbokförings- och inkomstuppgifter har, vad jag förstår, genom samma förfarande inhämtats på individnivå från Skatteverket. Skatteverkets uppgifter är visserligen offentliga – liksom uppgifter om skulder hos Kronofogden, om åtal hos Åklargarmyndigheten, och om domslut i mål hos landets domstolar, uppgifter som också hämtats in av DN. Men saken kommer i ett annat läge, åtminstone etiskt sett, när i och för sig offentliga uppgifter kombineras och bearbetas med sekretessbelagda uppgifter, vilket uppgifterna från Migrationsverket uttryckligen är. Migrationsverket har helt enkelt givit reportern en huvudnyckel, med vilken han sedan har kunnat gå vidare.

Hur detta gick till framgår av Migrationsverkets dokumentation i ärendet, som jag har tagit del av. DN:s reporter Kristoffer Örstadius skrev i början av december 2014 till Migrationsverkets presstjänst, med en kortfattad begäran om ”en förteckning över alla personer som fick permanent uppehållstillstånd under perioden 2006-01-01 till 2006-06-30”. Jag återkommer till den angivna tidsperioden, som är korrekt citerad. Han begärde uppgifter om personnummer och medborgarskap, uppdelat på fyra listor ”baserat på orsak till att de kommer hit: flyktingar eller motsvarande, anhöriga, arbetskraftsinvandrare, övriga. Syftet med min begäran är att ta fram statistik över hur det har gått för personerna att etablera sig i Sverige – till exempel på arbetsmarknaden”.

Det första svaret som reportern fick via presstjänsten var, besynnerligt nog, att verket inte kunde lämna ut de begärda uppgifterna, ”då de personer som beviljas PUT [permanent uppehållstillstånd] ofta inte har ett fullständigt personnummer”. Svaret, som senare visade sig vara felaktigt, föranledde en telefonkontakt med presstjänsten, där reportern framhåller hur viktigt det är att kunna jämföra olika grupper av invandrare för att undersökningen överhuvudtaget skall bli meningsfull. En sådan gruppering innebär dock att orsaken till Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd röjs, och den uppgiften omfattas av sekretess. Möjligheten att hantera sekretesshindret med ett så kallat sekretessförbehåll diskuterades under samtalet, vilket framgår av ett uppföljande, vädjande mail till presstjänsten: ”Ni har förstås ingen juridisk skyldighet att hjälpa mig. Ni kan på helt lagliga grunder neka mig att ta del av dess uppdelade listor, trots mitt önskemål om förbehåll. Men jag ber er verkligen att överväga saken. Jag – och jag har fått intrycket att du är överens – tror att undersökningen skulle vara väldigt intressant att genomföra.” Och, avslutar han, ”jag vill ju kolla på så många fler parametrar än de som SCB tittat på” – en formulering som låter en viss okunskap på statistikens område att skina fram.

”Den här typen av begäran från en journalist var med sin omfattning ny för Migrationsverket”, uppger beslutsfattaren i ärendet för mig, och fortsätter: ”Frågan, som gällde om verket i det enskilda fallet mot sekretessförbehåll kunde lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § 1 stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), var svår och krävde behandling och utredning av verkets rättsenhet.”

Den jurist vid rättsenheten som först fick ärendet på sitt bord ansåg spontant, i likhet med beslutsfattaren, att en sådan begäran inte kunde beviljas, med hänvisning till ovan nämnda lagrum, och till vedertagen praxis, att utlämnande av sekretessbelagda uppgifter i den omfattning det här var frågan om endast kan medges vid regelrätt forskning. I det svar till reportern som juristen formulerade står det därför:
Forskare har möjlighet att få tillgång till sekretessbelagda uppgifter om de presenterar ett intyg från sin handledare vid universitetet som beskriver deras forskningsstudie samt behovet att få tillgång till sekretessbelagt material. Då du inte uppfyller de krav som ställs i denna del bedömer Migrationsverket att vi inte heller har möjlighet att lämna ut de begärda uppgifterna med förbehåll.
Men det svaret fick aldrig reportern, eftersom verket plötsligt gjorde ett lappkast i ärendet. Juristen i fråga, som i stunden var stressad av allt hon skulle hinna med innan en nära förestående semester, bad nämligen en av verkets andra jurister, Mathilde Skovdal, att ”kasta ett getöga” på beslutet innan det verkställdes, för att förvissa sig om att hon inte ”tänkt fel”. Men det ansågs hon uppenbarligen ha gjort. ”Att det inte finns något sådant krav [på forskarnivå]”, skriver beslutsfattaren till mig, ”visste dock verksjuristen Mathilde Skovdal (finns att läsa i kommentaren till offentlighets- och sekretesslagen som i förarbeten till OSL m.m.) och hon gav det slutliga beskedet att vi, mot ett sekretessförbehåll, skulle bifalla begäran.” Av mailväxlingen mellan de båda juristerna framgår det med all önskvärd tydlighet, att Skovdal inte ägnade frågan många minuter.

Den 19 december 2014 utlämnade Migrationsverket med sekretessförbehåll uppgifter om de 23 887 personer som beviljats permanent uppehållstillstånd under det första halvåret 2006. Uppgifterna omfattade personernas namn, personnummer, medborgarskap, beslutsgrund och beslutsdatum.

Men – första halvåret 2006? Var det inte 2004 som undersökningen gällde? Jo då, så småningom. Efter att reportern har arbetat lite med materialet från 2006, och efter att ”ha suttit och diskuterat urvalet med mina kollegor”, ser det hela nämligen ut att inte riktigt bli som han har tänkt sig. Han har tydligen valt fel år, och kanske också för kort urvalsperiod. Den 29 december 2014 begär han därför helt sonika ut ytterligare uppgifter från Migrationsverket, med följande motivering:
Det är väldigt viktigt för mig att min undersökning håller hög kvalitet. Jag är rädd för att 2006 inte är ett bra år eftersom en mycket stor andel av ”flyktingar och liknande” härrör till den tillfälliga asyllagen som var under perioden. Känns som att det finns risk att det därför inte blir så representativt. Det blev ju under år 2006–2007 hårt tryck på t.ex. Kommunerna. Undrar därför om ni har möjlighet att göra motsvarande körning för år 2004 istället? Vi kan ta hela 2004 – dvs. 2004-01-01 till 2004-12-31.
Den 16 januari 2015 utlämnade följaktligen Migrationsverket, med samma sekretessförbehåll som tidigare, också uppgifter om de 23 961 personer som beviljats permanent uppehållstillstånd under 2004. Även denna gång omfattade uppgifterna namn, personnummer, medborgarskap, beslutsgrund och beslutsdatum. Och det är detta material som reportern nu väljer att basera sin undersökning på.

I forskning kallas sådant för vad det är: selektiv användning av tillgängliga data.

Är det något att undra över om också redovisningen av resultaten lämnar mycket kvar att önska. Låt mig bara nämna några av de mest iögonfallande bristerna.

DN:s och Migrationsverkets uppgifter om hur många som beviljades permanent uppehållstillstånd 2004 stämmer inte överens. Migrationsverket uppger att antalet var 23 961. DN redovisar en undersökning baserad på 24 567 personer, det vill säga 606 personer fler än vad Migrationsverket uppger att man lämnat ut uppgifter om.

Grupperingen i ”flyktingar”, ”anhöriginvandrare”, och ”arbetskraftsinvandrare” är diffus och oklart definierad. Och hälften av individerna, det vill säga gruppen ”övriga”, har inte  kunnat hänföras till någon av dessa tre grupper, trots att de rimligen hör till någon av dem. Det gör ju jämförelsen mellan grupperna, vilket var det uttalade syftet med uppdelningen, meningslös.

Diagrammen, särskilt på webben, är genomgående felaktigt konstruerade, och försvårar snarare än underlättar en direkt återgivning av skillnader och mönster i datamaterialet.

Statistisk analys lyser med sin frånvaro, och inte ens den rent deskriptiva presentationen är helt vederhäftig. Till exempel så redovisas medianinkomst, men inkomstfördelning redovisas inte i deciler, vilket hade varit följdriktigt. Istället presenteras en egen klassindelning, där klasserna har olika omfång och den lägsta har gjorts så vid, att den omfattar mer än hälften av fördelningen. Frånsett det bedrägliga i sådan redovisning, kan man därigenom inte jämföra inkomstfördelningen i dessa grupper med inkomstfördelningen i befolkningen i stort (enligt SCB).

Och apropå medianinkomsten; att SCB beräknar medianinkomst i åldersspannet 20–64 år på samtliga individer i befolkningen, inklusive dem utan inkomst, är inget att säga om, eftersom individer utan inkomst där utgör mindre än fem promille av urvalet. Men i DN:s urval är förhållandet väsentligen annorlunda: av 3 928 ”flyktingar” saknade enligt uppgift 835 individer, det vill säga 21 procent, inkomst. Och det har man inte tagit hänsyn till, utan räknat medianinkomsten för hela gruppen, som då sannolikt blir missvisande låg.

Det hela är minst sagt beklagligt från början till slut. DN har uppenbarligen tagit sig vatten över huvudet, och till råga på allt i en så känslig fråga.

Men mest beklagligt är att Migrationsverket, som jag ser det, utan tillbörlig prövning beslutade att bevilja DN:s begäran. Verket har helt förlitat sig på ett sekretessförbehåll, som givits så vid innebörd att vilket snokande som helst i namn av ”granskning” fått spelrum. Och det har reportern inte varit sen att utnyttja. Så här behandlar han till exempel ett stickprov på 40, förmodligen ovetande ”flyktingar”, i något som tycks vara ett försök att validera inkomstuppgifter. Jag citerar ur DN:s metodbeskrivning:
En förhållandevis hög andel av flyktingarna (835 personer) har noll kronor i inkomst. DN har därför gjort stickprov på 40 personer för att se om det finns några indikationer på att de är folkbokförda i Sverige, men inte bor här. DN har dock inte hittat några sådana belägg. Till exempel är ingen annan familj folkbokförd i de aktuella lägenheterna. Merparten bor i kommunala hyresbolag och då har vi med stöd i offentlighetsprincipen bekräftat att individerna fortfarande står på hyresavtalen och att ingen andrahandsuthyrning är anmäld. I många fall finns dessutom aktuella mål på tingsrätter, förvaltningsrätter och andra myndigheter.
Man kan ju tycka att DN, som nyligen så högljutt har kritiserat andra för att tänja på juridiska och moraliska gränser i hantering av registerdata, själv borde ha uppträtt mer ansvarsfullt och återhållsamt än vad man har gjort här. Till ingen egentlig nytta har nu DN snarare sett till att manegen är krattad. Vem gör entré härnäst?

Länk till DN:s undersökning: Tio år senare har varannan mindre är 13 000 i månaden – DN.SE